中美财政制度比较与地方政府债券的信用风险控制

中美财政制度比较与地方政府债券的信用风险控制

——鉴于加州政府财政困境看我国地方政府债券信用风险控制

　　2009年经国务院批准以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理、总量规模2000亿元的地方政府债券顺利发行。但在随后的债券发行中各债券的市场表现不佳，大部分地方政府债券在二级市场跌破发行价的情况下，交易量不足发行总量的20%，甚至相当比例的地方政府债券在二级市场零成交。与此表现相反，以地方政府财力支持为背景的各级地方政府的城投公司企业债（通常被看做事实上的地方政府债券），在市场化的运作模式下，依据市场化信用评级确定利率水平及发行价格，发行规模不断提升，市场认可度较高，交易状况良好。
　　本文从积极推动我国地方政府债券市场化进程出发，以中美财政制度比较下推动我国基本财政制度建设与区域经济发展为视角，提出市场化运作模式下的地方政府债券信用风险评级方法。

　　一、 财政分权制度与地方政府债券
　　财政分权制度，是指一国各级政府间纵向的财政权限划分的制度安排。财政分权制度具体包括财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限的划分，同时还包括与之密切联系的政府层级结构、事权和财政支出责任划分、政府间转移支付等。
通过对财政分权制度相对稳定的经济发达国家的研究，通常将财政分权制度分为：对称型财政分权制度模式和非对称型财政分权制度模式。对称型财政分权制度模式的主要特征是财政支出责任和财政收益权的划分基本匹配，财政收益权与财政立法权的划分基本相适应，美国与加拿大是对称型财政分权制度模式的典型代表。非对称型制度模式的主要特征是财政支出责任和财政收益权的匹配程度相对较低，财政收益权和财政立法权的划分并不完全相适应，财政立法权相对集中，存在较大规模的均等化政府间转移支付，日本和德国是非对称型财政分权制度模式的典型代表[ ]。
　　不同财政分权制度模式下，地方政府的负债权限与信用风险根源有较大的差异。在对称型的财政分权模式下，地方政府有自由度较大的财政立法权、财政征收权和财政预算权，相应的财政收益权与财政支出责任划分基本匹配。在这种情况下，地方政府在举债权方面有较大的自由度，地方政府债券的发行责任与偿还责任匹配度较高，对其的信用风险控制主要考量地方政府财政收入及其地方经济发展预期，对地方政府债券信用风险的评价是对地方政府财政收入的未来预期，预期的重点是对发债地方政府当地经济发展状况的考察。在非对称型的财政分权模式下，地方政府的财政支出责任与财政收益权的匹配程度较低，地方政府的举债权与其他地方财政权力一样，其自由度相对较低，地方政府债券的信用风险评价应不仅考察依据地方经济发展状况的地方政府自身收入预期水平，同时上级政府的转移支付收入也是信用风险评价重点考察的内容。换句话讲，在非对称型财政分权模式下，公共产品供给的公平性是财政体制设计的重要目标。地方政府债券作为地方公共产品供给的重要融资渠道，其偿债担保项目不应仅考量地方政府自身财政收入水平，还应考量上级政府转移支付力度以及中央政府财政协调性相一致等其他因素。

　　二、 中美财政制度与地方政府债券状况比较
　　1、美国的财政体制与地方政府债券
　　美国是财政制度相对稳定的财政分权体制国家，其财政制度安排是典型的对称型财政分权模式。美国实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政，各级地方政府有与财政支出责任和事权基本对应的财政立法权、财政收益权、财政征收权与财政预算权。
　　依据基本财政制度安排，美国各级地方政府通过平衡自身财政预算安排，可以发行各自的政府债券来筹集一定的财政资金。美国地方政府债券有一般责任债券与收益债券两种类型，一般责任债券是以地方政府的全部声誉和信用为担保，并以地方政府财政税收为支持的债券；收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入。美国的地方政府债券主要用于地方基础设施建设方面的融资，在面临大规模进行基础设施建设的时期，地方政府债券规模会迅速膨胀。发展到20世纪末期，地方政府债券成为地方经济发展的重要融资工具。据统计1998年，流通中的美国地方政府债券总量达到了115 万亿美元，占各类流通中债券的比重超过了10%。现阶段，美国地方政府债券发行规模大约为国债发行规模的50 % ，企业债券的25 %[ ]。
　　2、中国的财政体制与地方政府债券
　　我国自1994年实施分税制财政体制改革后，基本的财政制度框架被确立下来，属于财政分权体制国家。分税制财政体制改革，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央财政宏观调控的能力，同时建立起适应我国基本发展国情的转移支付制度。为此无论从基本财政制度建立的基本理念，还是从随后的15年财政数据的统计分析来观察，我国的分权财政体制属于非对称型财政分权制度模式。
　　在我国基本财政制度安排下，要求地方政府做财政预决算平衡表，不允许列赤字，地方政府没有举债权。但1994年建立的基本财政体制，在促进社会和谐发展的同时也带来一定的问题，即财权上收的同时，地方政府的财政支出责任并没有相对减弱，造成地方政府的财政收支缺口。为此，从本世纪初，地方政府绕过法律障碍，通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实（各地城投公司的企业债是一种事实上的地方政府债券）。近年，各地经济的快速发展，投资拉动的比例更大一些，而其中公共投资占有较大的比重。换句话讲，通过变相的债务融资推动地区基础设施建设，进一步推动整体经济的快速稳步增长是一个不争的事实。2009年3月放行的地方政府债券，一方面是中央政府宏观经济调控措施的的重要组成部分，另一方面也是考虑到地方政府由于地方公共基础设施建设资金的融资需求，对地方政府合法举债融资模式的积极探索。
　　3、两种体制的比较分析
　　中国与美国的财政体制的基本建制均属于分权财政，但相应的财政分权模式是有差异的。美国的财政分权制度是对称型的，采用这种财政分权模式是与美国长期奉行自由市场经济的基本理念相一致的。对称型的财政分权模式比较充分地尊重了各地方政府对地方经济发展规划的自由，保护了地方经济发展的多样性，同时在财政支出责任与财政收益权对等的基本制度设计下，有效的激励了地方政府官员的责任心。
　　但这种制度设计的缺陷也是明显的，由于在财政立法权、财政预算权方面有较大的自由度，中央政府对各级地方政府的财政协调能力与对地方政府财政预算监管能力是有限的，造成美国的地方政府在财政预算安排上长期执行赤字财政。由于美国地方政府有依据自身财政收入状况发行政府债券的权利，为此美国各级地方政府均负担着高额的债务。2008年加利福尼亚州政府负债规模达510亿美元，财政赤字近300亿美元；今年6月加州政府被爆财政赤字维持高位，达到243亿美元，将在美国下一个财政年度面临破产。虽然美国其他州政府以及以下地方政府的财政状况还没有恶化到加州政府现在的境地，但各地方政府债务规模也在增加，美国地方政府的财政信用风险不断凸显。
　　中国从政治哲学到经济发展的最终目标设计上一直推崇平等，中国非对称型的财政分权制度安排是其政治哲学与经济发展最终目标的集中体现。非对称型财政分权体制强调公民享有均等的公共产品服务权利，转移支付制度的设计是这种思路实现的基本手段。非对称型的财政分权模式由于财政立法权主要集中于中央政府，保证了税收制度相对统一，限制了地方政府财政预算不平衡的无限膨胀。我国《预算法》相关条款规定，除中央政府特殊的制度安排外，地方政府必须编制收支平衡预算，地方政府不能举债和列赤字。
这种制度安排不能像对称型财政分权制度有效的保障地方经济发展的多样性，在激励地方政府官员长期责任心方面的功效也比较有限，但非对称型财政分权模式较对称型财政分权模式能够更有效控制地方政府的财政风险。2009年3月前，中国地方政府直接显性债务非常有限，主要是国债转贷项目，而被视为地方政府的直接负债的各城投公司债务由于起步较晚（此项债券的发行始点是2002年），其规模也是有限的，截止2008年底此项债券规模总量不足1000亿元，占到当年地方财政总收入的3%，与这一指标的财政预警边界30%还有一定的距离[ ]。
　　两种财政制度模式下，其地方政府债券的信用风险根源与财政风险的表现形式是有差异的。美国的对称型财政分权模式下，地方政府债券的信用风险根源主要来自地方财政收入水平预期，地方财政收入水平预期主要与地区经济发展趋势紧密相关；地方政府债券所形成的财政风险基本局限于作为发债主体的地方政府层面，财政风险向上传递与对外扩散的程度比较有限。加州政府面临财政困境的案例是典型的代表，加州政府虽然也寻求中央政府的帮助，但中央政府建议性行为远远大于其实质性援助行为，加州政府最终需要通过自身的财政“瘦身”计划来解决地方政府财政危机问题。我国非对称型财政分权模式下，地方政府债券的信用风险根源也主要来自地方财政收入水平的预期，但对地方财政收入水平的预期，不仅需要考察当地经济的发展水平，同时需要考察与公共服务公平性制度设计紧密相关的地方政府转移支付收入水平；在这种制度模式下，地方政府债券所形成的财政风险在一定程度上具有向上传递性，地方政府在某种程度上会不自觉的依赖上级政府，其财政信用风险如果没有得到很好的控制，在地方政府财政陷入困境时，会将上级政府一同拉入财政风险的漩涡中，这种层层传递的模式会将地方政府的财政风险最终集中到中央财政层面，使得中央财政陷入巨大的困境，为此，我国的地方政府债券的发行需要有较好的制度设计，使得财政风险能够获得较好的控制。

　　三、 促进我国地方政府债券的信用风险控制机制建立的建议
 　　综上分析，我国地方政府债券的发行在风险控制体系的设计上需要多方监督与总量规模的控制，其基本的信用风险控制体系框架需要关注如下几个方面的内容。
　　1、 宪政规则与法律体系
　　信用风险控制的一个基本原则应该是明确责任者，使得信用风险不能扩散或相应责任人在债券到期时推卸责任。我国地方政府债券信用风险的控制的一个基本问题是要明确财权与事权的匹配程度，这需要从宪政层面解决问题。在财政宪法中明确各级地方政府的事权、财政收益权与财政支出权，从风险源头控制做起。宪政基本制度确立的条件下，完善相关法律、法规，在修订《预算法》，《担保法》对限制地方政府举债的相关条款后，逐步建立相应地方政府债券发行、使用与偿还的法律法规。
　　2、 审核制度
　　正如前文分析中，由于我国基本财政制度的关系，地方政府财政风险会引发中央财政风险，为此，对地方政府债券的需要较为严格的中央政府的审核。审核发行主体的基本财政状况，信用历史记录，同时从总量规模控制的角度审核地方政府债券发行规模。
　　3、 全程监督制度
　　对地方政府债券实施全程监督，即对地方政府债券的发行、流通、使用和偿还进行监督，能够有效控制信用风险。审核制度能够有效监督地方政府债券的发行，但为了降低地方政府债券信用风险，需要对地方政府债券实施全程监督，对发债资金的使用过程进行监督，发债资金作为财政资金的补充，应充分发挥财政资金职能，不应有资金的违规使用。对债券二级市场的监管，建立全国、区域性和地方性柜台市场，监管重点环节。对资金的偿还环节也应进行监督，督促地方政府建立偿债基金或偿债保障措施，降低债券到期不能偿还的风险。
　　４、 市场化中介机构的引入
　　对地方政府债券信用风险的控制需要引入市场化的机制。例如，运用第三方进行独立评估的机制，做信用评级，美国金融危机的爆发虽然与信用评级机构的失职有很大关系，但不能就此完全否认信用评级机构在整体资本市场中的重要作用。信用评级机构在对债务人整体信用信息的挖掘，信用信息的完整、透明度方面发挥着重要的作用。中国在地方政府债券信用风险控制的机制设计中，应该借鉴信用评级制度积极的方面。其次，运用市场担保机制，对地方政府债券进行担保，以降低地方政府债券违约损失度。
　　5、 财政与金融隔离制度
　　鉴于我国地方政府对地方信贷机构甚至是全国银行的分支机构的直接与间接的影响与干预渠道较多，必须在地方政府债券与银行资金之间划清界限，在发债承销、认购、交易流通及偿还过程中不允许直接或间接动用信贷机构资金。不要使得地方政府债券成为第二个股市问题，由于新的输血机制，使得地方政府财政制度的改革不能有效推进，反而是延迟